จากปัญหาภาวะโลกร้อน (Global Warming) ที่เกิดขึ้นทำให้ประชาคมโลกร่วมกันจัดทำอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (United Nations Framework Convention on Climate Change : UNFCCC) ขึ้น มีผลบังคับใช้ในปี 2536 ในปัจจุบันมีประเทศที่เป็นภาคีอนุสัญญาแล้ว 191 ประเทศ แยกเป็นประเทศในภาคผนวก I (ประเทศที่พัฒนาแล้ว) จำนวน 41 ประเทศ และประเทศนอกภาคผนวก I (ประเทศกำลังพัฒนา) จำนวน 150 ประเทศ

            แม้ว่าใน UNFCCC จะได้กำหนดให้ประเทศที่พัฒนาแล้วให้ลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก แต่ไม่ได้มีข้อผูกพันทางกฎหมายที่บังคับให้ดำเนินการตามพันธกรณี ต่อมาในปี 2538 มีรายงานที่แสดงให้เห็นว่าประเทศที่พัฒนาแล้วไม่สามารถลดปริมาณการปล่อยก๊าซตามที่กำหนดไว้ได้จริง จึงนำไปสู่การเจรจาจัดทำพิธีสารที่มีพันธกรณีและกำหนดมาตรการเข้มข้นกว่าที่เป็นอยู่ และเกิดเป็นพิธีสารเกียวโตขึ้นในปี 2540 แต่มีผลใช้บังคับได้จริงในปี 2548 ภายหลังจากการให้สัตยาบันของประเทศรัสเซีย เนื่องจากมีเงื่อนไขว่าจะต้องมีประเทศภาคี UNFCCC ให้สัตยาบันไม่น้อยกว่า 55 ประเทศ และจะต้องมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกไม่น้อยกว่าปริมาณที่กำหนดไว้ ปัจจุบันมีประเทศที่เป็นภาคีพิธีสารเกียวโตรวม 184 ประเทศ ประเทศที่ไม่ได้เป็นภาคี เช่น สหรัฐอเมริกา ตุรกี เป็นต้น

            พิธีสารเกียวโตได้กำหนดช่วงเวลาการปฏิบัติตามพันธกรณีลดก๊าซในระหว่างปี 2551-2555 (หรือ ค.ศ.2008-2012) ซึ่งเหลือเวลาอีกเพียง 3 ปี เท่านั้นที่จะสิ้นสุดพันธกรณีช่วงแรก ดังนั้น นับตั้งแต่ในการประชุมประเทศสมาชิกพิธีสารเกียวโตครั้งแรกในปี 2548 จึงได้มีมติจัดตั้ง Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex-I Parties under Kyoto Protocol  (AWG-KP) ขึ้นมาเพื่อพิจารณาพันธกรณีช่วงต่อไปของประเทศในกลุ่มภาคผนวก I หลังจากที่พันธกรณีช่วงแรกสิ้นสุดลง พร้อมกันนั้นที่ประชุมของประเทศสมาชิก UNFCCC ได้มีมติให้พิจารณาถึงความร่วมมือในระยะยาว (Long-term Cooperation) ของประเทศสมาชิกภายใต้อนุสัญญา UNFCCC โดยให้ดำเนินการในลักษณะการจัดประชุมเชิงปฏิบัติการ (Workshop)

            จนมาถึงในเดือนธันวาคม 2550 ซึ่งมีการประชุมประเทศภาคีสมาชิกอนุสัญญา UNFCCC  ครั้งที่ 13 (COP13) และประเทศภาคีพิธีสารเกียวโตครั้งที่ 3 (COP/MOP 3) ที่เกาะบาหลี ได้มีมติรับรอง Bali Roadmap ซึ่งเป็นแผนและกรอบเจรจา 2 ปี เพื่อให้ได้ข้อสรุปทั้งในเรื่องพันธกรณีช่วงต่อไปหลังปี ค.ศ.2012 ของประเทศภาคผนวก I ตามพิธีสารเกียวโต และข้อสรุปเกี่ยวกับความร่วมมือระยะยาวในการลดก๊าซเรือนกระจกภายใต้อนุสัญญา UNFCCC โดยจะต้องเจรจาทั้งสองเรื่องให้เสร็จสิ้นภายในเดือนธันวาคม 2552 ซึ่งจะมีการประชุม COP 15 และ COP/MOP 5 ที่กรุงโคเปนเฮเกน ประเทศเดนมาร์ก

            ตาม Bali Roadmap ยังได้จัดตั้งคณะทำงานเฉพาะกิจขึ้นมาอีกชุดหนึ่งเรียกว่า Ad Hoc Working Group on Long-Term Cooperative Action (AWG-LCA) เป็นการยกระดับการเจรจาจากเดิมที่อยู่ในรูปการจัด Workshop มาเป็นคณะทำงานเฉพาะกิจซึ่งมีสถานะเป็นทางการมากขึ้น เป็นการเจรจาภายใต้กรอบอนุสัญญา UNFCCC  ดังนั้น สหรัฐอเมริกาจึงอยู่ในกระบวนการเจรจาด้วยแม้ว่าจะไม่ได้เป็นภาคีพิธีสารเกียวโต

            ประเด็นหลักในการเจรจาของ AWG-LCA ครอบคลุม 4 เรื่องสำคัญ ได้แก่ เรื่องการลดก๊าซเรือนกระจก (Mitigation) เรื่องการปรับตัวรองรับผลกระทบ (Adaptation) เรื่องกลไกทางด้านเศรษฐศาสตร์และด้านเทคโนโลยีเพื่อแก้ไขปัญหาโลกร้อน และเรื่องเป้าหมายร่วมกันในการลดก๊าซเรือนกระจก (Shared Vision) ซึ่งเป็นเรื่องที่มีข้อถกเถียงโต้แย้งกันอย่างมาก กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาได้เรียกร้องให้กลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วเป็นผู้นำในการลดก๊าซ และให้มีการกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซอย่างชัดเจนทั้งในระยะกลาง (ปี 2020) และระยะยาว (ปี 2050) โดยยกประเด็นความรับผิดชอบของประเทศที่พัฒนาแล้วจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างมากในอดีต (Historical Responsibility) จนเกิดปัญหาโลกร้อนขึ้นในขณะนี้ ส่วนกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วได้พยายามชี้ให้เห็นถึงข้อมูลและแนวโน้มการเพิ่มขึ้นของก๊าซเรือนกระจกที่ปล่อยมาจากกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา และโต้แย้งว่าการลดก๊าซเรือนกระจกในกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วแต่เพียงอย่างเดียวจะไม่เพียงพอต่อการแก้ไขปัญหาโลกร้อนที่เกิดขึ้น

            ในช่วงวันที่ 1-12 มิถุนายนนี้ กำลังมีการประชุม AWG-KP ครั้งที่ 8 และ AWG-LCA ครั้งที่ 6 ณ กรุงบอนน์ ประเทศเยอรมัน การประชุมครั้งนี้เป็นครั้งแรกที่ได้มีการจัดทำเอกสารตัวบทเจรจา (Negotiating Text) ออกมา หลังจากมีการจัดประชุมเจรจาในลักษณะรวบรวมประเด็น และทดสอบจุดยืนท่าทีของกลุ่มประเทศต่างๆ มาหลายครั้งนับตั้งแต่การประชุมที่บาหลี ในเอกสารเจรจาเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมพิธีสารเกียวโตของกลุ่ม AWG-KP และเอกสารเจรจาของกลุ่ม AWG-LCA ครั้งนี้ยังเต็มไปด้วยวงเล็บและทางเลือกมากมาย ตัวอย่างเช่น ช่วงระยะเวลาสำหรับพันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโต ได้มีข้อเสนอหลายแบบ เช่น ค.ศ.2013-2017, 2013-2020 หรือ กรณีเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก (Shared Vision)  ก็มีข้อเสนอหลายแบบ เช่น ต่ำกว่า 400 หรือ 450 ppm. ภายในปี 2050 หรือบางข้อเสนอไปที่ระดับต่ำกว่า 350 ppm. ซึ่งเป็นระดับที่เข้มงวดมาก

            นอกจากนี้ในเอกสารเจรจาของกลุ่ม AWG-LCA ยังได้เสนอหัวข้อการลดก๊าซเรือนกระจกของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาโดยใช้กลไกใหม่ๆ เช่น การลดก๊าซเรือนกระจกในระดับประเทศอย่างเหมาะสม (Nationally Appropriate Mitigation Action : NAMA)  การลดก๊าซเรือนกระจกจากการทำลายป่าและความเสื่อมโทรมของป่าในประเทศกำลังพัฒนา ( Reducing Emission from Deforestation and Degradation in Developing Countries : REDD) เป็นต้น

            หลังการเจรจาที่กรุงบอนน์ครั้งนี้ ยังจะมีการเจรจาระดับ AWG-LCA และ AWG-KP อีก 3 ครั้ง ก่อนที่จะไปหาข้อสรุปสุดท้ายของกติกาโลกฉบับใหม่ (Post-Kyoto Regime) ที่เดนมาร์กในต้นเดือนธันวาคม โดยไทยจะเป็นเจ้าภาพการเจรจาหนึ่งครั้งในช่วง 28 กันยายน - 9 ตุลาคม 2552 นี้ หากการประชุมที่เดนมาร์กมีผลสรุปได้จริงตามเป้าหมายที่คาดไว้ กติกาโลกฉบับใหม่เพื่อแก้ไขปัญหาโลกร้อนน่าจะส่งผลกระทบโดยตรงและโดยอ้อมต่อประเทศไทยเร็วกว่าผลกระทบจากตัวปัญหาโลกร้อนเสียเอง

ที่มาของข้อมูล : โครงการพัฒนาความรู้และยุทธศาสตร์ด้านความตกลงพหุภาคีระหว่างประเทศด้านสิ่งแวดล้อม (MEAs Watch)